廣東省耕作層剝離再利用路徑探析與思考
廣東卓越土地房地產評估咨詢有限公司 歐翠玉 王嘉炎 吳 毅
摘 要 實行耕地耕作層剝離再利用，是一項功在當代、惠及子孫的事情，是新時代實行最嚴格耕地保護制度、推進生態文明建設的重要舉措，是保護優質土壤資源、實施藏糧于地戰略的具體體現，是提高耕地質量的有效途徑，也是提升廣東省墾造水田質量、落實“占優補優、占水田補水田”要求的重要抓手。本文通過對耕作層剝離再利用及實際操作中存在問題進行簡要分析，并對耕作層剝離再利用的路徑選擇以及實施技術難題提出針對性建議，旨在為各地耕作層剝離再利用路徑的選擇及順利實施提供參考，促進耕地耕作層土壤資源的有效利用。
一、耕作層剝離再利用路徑的研究背景
2017年，中共中央、國務院、廣東省委省政府先后下發相關文件，要求全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用。此后，廣東省下發《廣東省國土資源廳關于印發〈非農建設占用水田耕作層剝離再利用工作指引〉的通知》（粵國土資耕保發〔2018〕37號，以下簡稱《工作指引》）、《廣東省耕地質量管理規定》（粵府令第273號），規定非農建設占用耕地的，應當實施耕地耕作層剝離再利用。因此，“耕作層剝離再利用”的相關研究也備受關注，但目前相關研究主要集中在耕作層剝離再利用的現狀分析、問題探究、法律制度研究等，關于再利用路徑的研究內容比較空白。筆者通過對耕作層剝離再利用路徑及實操中存在問題進行簡要分析，對耕作層剝離再利用的路徑選擇以及實施技術難題提出針對性建議。
二、耕作層剝離再利用路徑
根據《耕作層土壤剝離利用技術規范》（TD/T 1048-2016，以下簡稱《技術規范》）的解釋，耕作層是指經耕種熟化的表土層。該土層作物根系最為密集，養分含量較豐富。耕作層的厚度一般為12㎝~30㎝。
根據《工作指引》的要求，縣級自然資源部門應結合墾造水田等土地整治項目的實際進度，按照就近、便利、同步、經濟的原則，進一步優化和統籌耕作層的再利用安排，努力做到剝離與再利用緊密銜接、同步規劃、同步實施，切實提高剝離耕作層土壤的利用效益。剝離的水田耕作層應優先用于新增耕地、提質改造、劣質地或永久基本農田及整備區的耕地質量建設，包括本建設用地項目臨時用地復墾為耕地、墾造水田、高標準農田建設和中低產田改造等土地整治項目，也可視情況用于建設用地項目綠化、礦山生態恢復等建設工程以及其他項目。
綜上所述，耕作層剝離再利用路徑主要可分為三大類：一是耕地改造，如臨時用地復墾耕地、墾造水田、高標準農田建設等；二是建設用地項目綠化，如道路綠化、景觀苗圃種植等；三是其他生態恢復工程，如礦山生態恢復工程、固體廢料覆綠工程等。
三、路徑分析及實操問題
（一）用于耕地改造
1.路徑分析
（1）保護耕地耕作層土壤資源，減少土壤資源浪費
耕作層是耕地的精華。土壤表土一旦受損失掉，再生的速度將非常緩慢，即使在最優越的條件下，包括很好的森林覆蓋、草地及其他的保護，形成2.5cm厚的土層也需要300~500年。由此可見，耕作層土壤資源的珍貴。因此，耕作層剝離后用于耕地改造在很大程度上保護了耕地耕作層土壤資源，有效減少耕作層土壤資源浪費。
（2）充分利用耕作層土壤資源，保障耕地提質改造
《廣東省國土資源廳關于加大耕地提質改造力度嚴格落實占補平衡的通知》（粵國土資規字〔2016〕2號）要求，城市分批次建設用地項目涉及占用耕地的，必須落實先補后占和直接補充優質耕地或水田；《廣東省墾造水田三年行動方案（2021~2023年）》要求，全省至少完成墾造水田15萬畝，鼓勵各地在此基礎上墾造更多水田，嚴格落實耕地占補平衡，牢牢守住耕地保護紅線。由此可見，隨著城市化的發展和城市規模的一步步擴大，墾造水田、補償優質耕地的需求迫切。將建設用地占用耕地涉及剝離的耕作層土壤用于臨時用地復墾耕地、墾造水田、高標準農田建設等耕地改造類項目，可以在一定程度上補充項目對覆土的需求，降低項目客土成本，同時，剝離的優質耕作層土壤，一定程度上縮短土壤熟化時間，有效提高了耕地提質改造的質量。剝離土壤用于耕地改造，在充分利用耕作層土壤資源的同時，確保耕地提質。
2.實際操作中存在的問題
（1）耕地改造項目用土要求高，再利用界限嚴苛
根據《技術規范》規定，耕作層土壤調查應包括污染狀況、土層厚度、土壤質地、容重、pH值、有機質、土壤類型、剖面結構等。出現土壤污染超標時，禁止剝離。因此，剝離再利用的耕作層土壤用于耕地改造項目需要經過嚴格的土壤檢測，未達標的剝離土壤無法作為耕地改造項目用土。按照《土壤環境質量農用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB 15618-2018）文件標準，在同等pH值條件下，水田土壤各類污染物的污染風險篩選值限值最低。由此可見，耕地改造項目對于覆土土壤質量的要求嚴苛，不是所有的再利用剝離土壤都符合項目用土要求。
（2）耕作層土壤應用不連貫，再利用成本高
耕作層剝離土壤，直接運用于耕地提質改造項目是最優化、最理想的處理方式，但實際操作過程中耕作層剝離項目與耕地改造項目在時間和空間上往往存在差異。一方面，取土區與用土區在空間上存在較大差異，造成運輸成本增加；另一方面，耕作層剝離項目與耕地改造項目的實施時間難以同步，導致剝離土壤往往需要先存儲再進行二次運輸，在運輸成本增加的同時，優質的剝離土壤在長期堆放后，勢必導致有機質流失，在一定程度上造成土壤資源的浪費。耕作層土壤應用不連貫，這不僅使再利用成本大幅度增加，還對土壤的儲存和監管提出更高的要求。
（二）用于建設用地項目綠化
1.路徑分析
（1）剝離土壤用于項目自身，減少存儲運輸成本
相關數據顯示，在平原地區按耕作層剝離土壤厚度30cm計算，如果運輸距離為5公里，則運輸成本約為4000元/畝，如果運輸距離為10公里，則運輸成本達到5500元/畝左右。此外，若剝離土壤無法“即剝即用”，需要存儲后二次運輸，則成本更是大幅增加。而將剝離土壤用于項目自身的景觀綠化或周邊道路綠化等，則可將剝離的耕作層土壤就地存儲，并根據項目施工進度和項目需要進行土壤再利用調配，減少了土壤的長距離運輸，解決了耕作層土壤存儲的問題，從而降低了剝離土壤的運輸以及存儲和看護的成本。
（2）剝離土壤滿足綠化用土，降低施工成本
根據《城市綠化規劃建設指標的規定》的要求，新建居住區綠地率不低于30%；城市道路主干道綠地率不低于20%，次干道綠地率不低于15%；交通樞紐，倉儲、商業中心等綠地率不低于20%；學校、醫院、休療養院所、機關團體、公共文化設施、部隊等單位的綠地率不低于35%。由此可見各類城市建設用地均有不同綠地率要求。通過建設項目自身綠化用土消化剝離土壤，不僅減少土壤資源的浪費，還有效降低建設項目的施工成本。
2.實際操作中存在的問題
通過將剝離的耕作層土壤用于建設用地項目綠化的路徑，實現土壤再利用。耕作層的剝離及再利用工作，通常由項目施工建設單位落實，但現有法律法規暫未對耕作層土壤的剝離與再利用工作的監管及驗收部門進行明確。在實際操作中，項目施工建設單位由于缺少第三方的監管，極有可能出于成本節約及工作便利的考慮，將土壤用于基底填埋。因此，通過將耕作層土壤用于建設項目綠化實現耕作層土壤再利用，在實際操作中往往因再利用過程監管的缺失，造成耕作層土壤的浪費。
（三）用于生態恢復工程
1.路徑分析
（1）助力礦山生態環境恢復，充分發揮耕作層土壤的價值
根據《廣東省礦產資源總體規劃（2021～2025年）》《廣東省自然資源廳 廣東省林業局關于加強歷史遺留礦山生態修復推進綠美廣東生態建設的通知》文件要求，要有序開展歷史遺留礦山治理復綠以及下達2023年廣東省歷史遺留礦山生態修復任務2500公頃。礦產資源開采工作大多留存于地表，在開采過程中發生的堆土作業、諸多伴生資源開采等行為，難免會對礦區及周邊原有的地表土壤結構、性質帶來一定影響，也會導致土壤有機質及養分破壞，可見，礦山生態修復離不開土壤整治、土地復墾。而一般來說，礦區復綠等生態恢復工程用土對于土壤質量要求遠低于耕地改造項目。將剝離的耕作層土壤用于礦山復綠等生態恢復工程，既助力礦山生態環境恢復，也充分發揮了耕作層土壤的利用價值。
2.實際操作中存在的問題
將耕作層剝離土壤用于生態恢復工程，與用于耕地改造項目有一個共性問題，就是建設項目與生態恢復工程項目在時間和空間上存在差異，一方面，取土區與用土區之間長距離運輸，再利用成本增加；另一方面，取土與用土時間難以同步，再利用完成前，往往需要對剝離土壤進行儲存監管和二次運輸，再利用成本大幅增加。此外，“來-存-去”鏈條不清晰，一方面，生態恢復工程項目需要大量耕作層土壤；另一方面，建設項目實施前又剝離大量耕作層土壤，但由于耕作層剝離項目與生態修復工程項目的監管實施部門不同，二者之間沒有專門的溝通渠道，項目之間對于土壤的供需信息難以及時匹配，容易出現“有土無處用，要土無處求”的情況。
四、路徑選擇及實操問題的優化建議
（一）耕作層剝離再利用路徑的選擇
綜合考慮各個耕作層再利用路徑的優劣情況，以及實操過程中存在的問題，對耕作層再利用路徑的選擇進行如下優先級排序。
為滿足耕作層土壤的效用最大化，再利用路徑應當優先考慮用于耕地改造類項目，如墾造水田、耕地復墾等；當耕作層土壤污染物檢測超標，且無法通過土壤改良達到耕地改造用土要求時，則考慮將剝離的耕作層土壤用于生態修復工程，如礦山生態修復工程、固廢覆綠工程等；若將剝離的耕作層土壤用于生態修復工程的技術難度以及所產生的儲存、運輸、監管成本超過該生態恢復工程就近解決用土需求的技術難度及所需費用時，則考慮將剝離耕作層土壤就近用于建設用地項目自身或周邊綠化用土。
（二）耕作層剝離再利用的優化建議
1.編制年度耕作層土壤剝離再利用實施方案
針對耕作層土壤應用不連貫的問題，可通過編制年度耕作層土壤剝離再利用實施方案加以優化。根據《工作指引》的要求，市、縣級自然資源部門應當在每年第一季度，編制本地區水田耕作層剝離再利用年度實施方案。自然資源部門應梳理、總結本地區上一年度水田耕作層剝離再利用情況，收集統計本年度建設用地項目、墾造水田等土地整治項目的實施計劃和進展情況，在綜合考慮剝離與再利用的供需平衡、時序銜接、運輸距離、堆放地點等因素的基礎上，對水田耕作層剝離再利用工作進行統籌安排，并編制實施方案，報經本級人民政府審核同意后實施。
實施方案注重三方面內容：一是對需要占用耕地，且耕作層未受破壞的，可以進行剝離再利用的地塊建立數據庫；二是收集統計本年度墾造水田等需土項目的實施計劃和進展情況；三是按照供需平衡、時序銜接、成本可控等原則做好耕作層剝離再利用的統籌安排，實現經濟效益、社會效益雙贏。
2.實行剝離耕作層土壤的跟蹤監管制度
針對耕作層土壤剝離與再利用過程監管不足的問題，可通過建立相應的跟蹤監管制度加以優化。耕作層剝離再利用涉及自然資源、農業、環境、執法、鄉鎮等多個部門，單靠一個或幾個部門難以系統推進，需要從政府層面成立監管機構，制定監管制度，堅持政府主導、部門聯動、明確責任、統籌推進。結合耕作層剝離再利用方案確定的再利用類型和再利用路徑，分工分階段落位監管職責，如：建設項目用地涉及占用耕地的，縣級自然資源主管部門在受理土地農用地轉用手續后，向土地所屬鄉鎮提供勘測定界圖、青苗補償落實等相關資料；鄉鎮對耕地剝離地塊進行土壤檢測，并編制耕作層剝離的技術方案，報主管部門會同農業、環境、執法等相關部門審批后，實施耕作層剝離再利用工作；耕作層剝離工程結束后，憑工程驗收合格單，辦理供地手續，驗收不合格的，暫緩辦理供地、備案等相關手續。
3.建立表土臨時堆放區，探索建立耕作層剝離土壤資源交易市場及制度
耕作層剝離再利用中，建設項目實施前的耕作層剝離與各類需土項目用土需求在時間上往往難以同步，因此，設立剝離土壤的臨時堆放區必不可少。在為土壤剝離單位提供臨時存儲地點的同時，統一的、科學的監管與看護，也可避免優質的剝離土壤因存儲不當導致有機質流失，在一定程度上造成土壤資源的浪費。在此基礎上，探索建立耕作層剝離土壤資源交易數據平臺，形成集一個待剝離土壤信息、存儲待用土壤信息、土壤資源需求信息等信息于一體的大數據信息平臺，通過大數據，綜合分析土壤數量、質量、生態和經濟效益等，匹配最優供需關系。通過該平臺打通耕作層剝離再利用鏈條最關鍵一環，實現耕作層土壤剝離充分利用。信息平臺的建立，一方面，可以在一定程度上解決土壤供需信息不匹配的問題，打破信息壁壘，避免“有土無處用，要土無處求”的情況發生，另一方面，實現國家或地方政府對耕作層土壤資源的監管。
