自然資源部自然資源開發利用司 莫曉輝
 

　　自然資源評價評估是一項重要的基礎性工作，通過開展自然資源分等定級和價格評估，摸清自然資源質量狀況，建立政府公示價格體系，可以顯化資源資產質量和價值，直接服務于自然資源有償使用、資產清查核算、生態保護補償、稅費管理等工作，有助于加強自然資源保護與合理開發利用，促進生態產品價值實現，推進自然資源管理向數量、質量與生態管護并重轉變。

 

 

　　第一，新時代自然資源評價評估工作，是完善自然資源有償使用制度的基礎核心。2013年5月，習近平總書記在十八屆中共中央政治局第六次集體學習時強調“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值、代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。”2017年5月，習近平總書記在主持中共十八屆中央政治局第四十一次集體學習時專門講“推動形成綠色發展方式和生活方式是發展觀的一場深刻革命”，指出“要加快自然資源及其產品價格改革，完善資源有償使用制度”。2021年11月，習近平總書記在黨的十九屆六中全會第一次全體會議上關于中央政治局工作的報告中指出，“健全自然資源資產產權制度，完善資源價格形成機制。”2024年7月，黨的二十屆三中全會進一步提出“深化自然資源有償使用制度改革”，“實施支持綠色低碳發展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系”的要求。完善不同類型自然資源價格形成機制，是自然資源有償使用制度的重要組成部分，是充分發揮市場機制的前提和基礎。

 

　　第二，新時代自然資源評價評估工作，是健全自然資源資產管理體制的重要支撐。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“健全國家自然資源資產管理體制是健全自然資源資產產權制度的一項重大改革，也是建立系統完備的生態文明制度體系的內在要求。”2019年中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》提出“完善自然資源資產分等定級價格評估制度”。2023年7月，習近平總書記《在全國生態環境保護大會上的講話》中又一次強調“完善自然資源資產管理制度體系，健全國土空間用途管制制度。”黨的二十屆三中全會決定要求“健全自然資源資產產權制度和管理制度體系”。當前，自然資源部正在全面開展自然資源資產清查和資產負債表編制工作，系統謀劃自然資源資產管理體制改革，其中自然資源資產價值量的核算主要依托自然資源分等定級和價格評估成果。

 

　　第三，新時代自然資源評價評估工作，是深入推進土地管理制度改革的構成要件。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》提出“構建城鄉統一的建設用地市場”等一系列重大改革任務。自然資源政府公示地價成果，是這項改革中的重要一環。覆蓋城鄉的建設用地基準地價體系不可或缺，可以說是構建城鄉統一的建設用地市場的“基礎設施”。

 

　　第四，新時代自然資源評價評估工作，是適應存量時代重構規劃土地制度的關鍵環節。地價評估技術方式和地價政策，在存量土地盤活和低效用地再開發中發揮著重要作用。2023年以來，自然資源部先后在全國15個省的44個城市部署開展低效用地再開發試點，其中一項“含金量”較高的試點政策，就是優化了地價政策工具。2024年6月，國務院常務會議指出，房地產發展關系人民群眾切身利益，關系經濟運行和金融穩定大局。對于存量房產、土地的消化、盤活等工作既要解放思想、拓寬思路，又要穩妥把握、扎實推進。自然資源部堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，會同國家發展改革委出臺了妥善處置閑置存量土地若干政策措施，概括起來就是“鼓勵企業開發一部分”“促進市場轉讓一部分”“支持政府收回收購一部分”等三個方面。2024年9月26日，中共中央政治局召開會議，強調要促進房地產市場止跌回穩，支持盤活存量閑置土地。2024年11月7日，自然資源部印發了《關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》，指導各地啟動開展運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地工作，這是減少市場存量土地規模、改善土地供求關系、增強地方政府和企業資金流動性、促進房地產市場止跌回穩的關鍵舉措。在政府收回收購存量土地過程中，最大的難點就是定價，而地價評估也是定價的重要基礎，這就要求我們更加重視做好自然資源評價評估工作。

 

　　第五，新時代自然資源評價評估行業，是防范化解重點領域風險的中堅力量。2023年中央經濟工作會議重點強調要防范化解房地產、地方政府債務和中小金融機構等三大領域風險，堅決守牢不發生系統性風險的底線要求。加強地價監測等市場分析，規范土地以及其他自然資源評估行為，有利于化解風險，維護經濟和金融安全。自然資源評價評估尤其是土地估價機構和專業人員，從事房地產、政府債務等重點領域不動產的價值評定、估算工作，堅守行業準則、提供客觀公允的中介服務，至關重要。

 

 

　　黨的十九屆二中全會決定組建自然資源部，明確將“組織開展自然資源分等定級價格評估”作為“三定”職責之一。近年來印發的中辦國辦文件中，對自然資源評價評估工作提出了具體要求。2019年《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出“完善自然資源價格形成機制，建立自然資源政府公示價格體系”；2020年《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出“完善城鄉基準地價、標定地價的制定與發布制度，逐步形成與市場價格掛鉤動態調整機制”“構建要素價格公示和動態監測預警體系，逐步建立要素價格調查和信息發布制度”等。

 

　　近年來，自然資源部認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署要求，扎實推進自然資源分等定級價格評估制度建設，健全自然資源分等定級價格評估標準規范，經過不懈努力，自然資源等級價體系基本形成。

 

　　一是自然資源評價評估標準規范更加健全。標準化是創新發展的重要驅動力。習近平總書記指出“標準決定質量，只有高標準才有高質量”。為適應自然資源評價評估管理工作需要，2021年部印發《自然資源分等定級通則》《自然資源價格評估通則》，明確了自然資源分等定級和估價的基本技術原則、工作對象、技術方法、工作程序、成果要求等內容。在兩《通則》基礎上，2024年10月，印發了《自然資源資產價格整體評估技術指引（試行）》（自然資辦發〔2024〕46號）；2025年1月，自然資源部、國家林業和草原局發布了《林地估價規程》《林地分等定級規程》《草地估價規程》《草地分等定級規程》等，制定了數據庫規范等。不斷豐富拓展標準體系，研究地下建設用地使用權出讓價格評估技術規范，推動修訂《城市地價動態監測技術規范》，組織制定并發布《農村集體建設用地定級與估價技術規范》《濕地分等技術規范》《濕地估價技術規范》《土地估價參數調查測算指引》《自然資源生態價值評估通則》等團體標準，以標準引領和培育評價評估行業的新質生產力。

 

　　二是自然資源分等定級和價格評估領域不斷擴展。為落實黨中央關于完善自然資源資產分等定級價格評估制度的要求，實施《土地管理法》“評定土地等級”規定，履行自然資源部“兩統一”職責，適應不斷深化自然資源要素市場化配置和自然資源資產產權制度改革需要，在試點探索和制定行業標準的基礎上，于2022年、2023年正式部署開展園地林地草地分等定級工作，印發《全國園林草地分等工作方案》，建立了“統一部署、示范先行、國家指導、地方推進”的工作模式，完成全國園地林地草地國家等別劃定工作，摸清全國園地林地草地質量家底。目前，全國31個省（區市）和兵團分等工作全面完成，定級和基準地價制定有序推進。

 

　　三是自然資源政府公示價格體系逐步完備。為加強公示地價體系建設，探索創新自然資源政府公示價格管理制度，近年來，自然資源部指導海南完成自然資源政府公示價格體系建設試點工作，組織完成青島全域自然資源價格監測試點，部署深圳、南京進行公示地價動態調整機制試點工作。在城鎮建設用地基準地價全覆蓋的基礎上，各地園地林地草地基準地價成果正逐步匯交，同步融入自然資源等級價綜合管理與服務信息系統，不同門類自然資源政府公示價格體系逐步完備。2021年以來，經過反復論證，全面部署開展城市地價監測調整完善工作，組織北京、成都、長沙、南京、廣州等5個城市先行先試，總結形成新的技術要求后于2024年全面鋪開，指導105個國家級地價監測城市按照新的技術要求，調整監測范圍，完善測算方法，使監測結果更加及時準確反映市場變化趨勢，改革任務全面完成，達到了預期目標。組織全國31個省（區市）開展政府公示價格建設、管理和應用情況調查，通報各地城鎮建設用地基準地價制定和更新工作，研究完善自然資源政府公示價格管理制度的政策措施。

 

　　四是自然資源評價評估行業管理持續規范。《資產評估法》確立了分業監管的體制，規定“國務院有關評估行政管理部門組織制定評估基本準則和評估行業監督管理辦法”，省級以上自然資源主管部門采取切實有效措施，全面履行監管職責。近年來，為加強土地估價行業監督管理，自然資源部先后建立土地估價報告電子化備案、土地估價機構備案、土地估價行業“雙隨機、一公開”監督檢查等制度。2021年以來，落實國務院關于房地產估價師職業資格改革方案，住房城鄉建設部、自然資源部建立了房地產估價師職業資格制度，成功組織實施了4年估價師職業資格考試。2024年印發《土地估價行業監督管理規范》，聚焦土地估價行業監督管理面臨的重點難點問題，梳理整合已有監管措施，建立了統籌行政監管、行業自律和社會監督的監管制度體系。土地估價行業協會是自然資源資產管理體制改革的重要力量。中國土地估價師與土地登記代理人協會是土地估價行業的全國性自律組織，建立了行業評估執業行為準則、行業職業道德準則及會員、估價報告質量、繼續教育、誠信檔案、信用評價等一套行之有效的行業自律管理制度。自然資源部認真貫徹落實黨中央關于行業協會商會深化改革和轉型發展的決策部署，充分發揮土地估價機構和行業協會的專業優勢，加強對協會的業務指導和監督。

 

 

　　為貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，自然資源部印發了《關于保護和永續利用自然資源扎實推進美麗中國建設的實施意見》（自然資發〔2024〕150號），明確提出“構建統一的自然資源等級價評估規則和價格動態監測體系，發揮自然資源政府公示價格引導作用。”自然資源評價評估工作必將在新時期迎來更多機遇和挑戰：一是自然資源評價評估理論研究和政策儲備還需加強，在城市地下空間開發利用、低效用地再開發、濕地等其他自然資源分等和估價等領域，還需加強價格形成機制理論研究，并及時形成政策儲備。二是統一的自然資源資產價格體系仍需完善，不同門類自然資源等級價成果仍需要加強統籌和整合，以適應自然資源資產管理制度改革需求。三是土地估價行業發展面臨復雜外部環境，自身建設急需加強，行業監管需要處理好“嚴管”與“放活”的關系。當前的重點任務主要有：

 

　　一是加快推進城鎮建設用地基準地價更新工作。基準地價是政府組織制定的法定公示地價，反映城鎮地價總體變化趨勢和區域地價水平，是國家對地價實行宏觀控制、管理和引導土地市場的重要依據。全國已基本實現縣域尺度基準地價全覆蓋。自然資源部將繼續督促各地及時更新基準地價，保持基準地價現勢性，以真實反映地價水平。

 

　　二是全面完成園地林地草地分等定級估價工作。全國園地林地草地分等是自然資源國情國力調查的重要組成部分，對實現自然資源科學合理開發利用與保護，加強自然資源資產管理具有重要意義，分等成果已經應用于全民所有自然資源資產負債表編制和清查工作，服務于國土空間規劃編制、生態保護紅線劃定、生態修復等工作，在林業產業發展規劃、林地保護利用規劃、自然保護地建設等方面也有廣闊的應用場景。經過幾年的努力，經專家論證和各省確認，全國分等成果已正式形成。自然資源部將以最新年度國土變更調查成果更新，并向社會公告分等成果數據，并建立常態化更新機制。

 

　　三是持續規范自然資源價格評估和行業管理工作。土地估價是客觀提供土地等自然資源資產價值尺度的專業技術服務，是實現自然資源資產管理和有償使用的重要技術基礎。隨著自然資源有償使用制度不斷深化，價格評估的內涵不斷豐富，組合供應中的整體評估、地下空間配置中的價格評估、存量低效用地再開發中地價計收規則等等，越來越受到廣泛關注。要積極主動探索實踐，做好政策研究儲備。土地估價行業經過30年的發展，已經成為經濟社會發展的重要專業力量。當前，經濟發展方式轉變和自然資源資產管理領域改革任務對土地估價行業提出了更高要求，土地估價行業面臨更大機遇和挑戰。自然資源部將不斷完善土地估價行業監督管理制度，以規范促發展，強化行政監管，更好發揮協會在行業內的規則引導、行為制約作用，積極引入社會監督，完善行政監管、行業自律和社會監督統籌的監管機制，為土地估價服務經濟社會高質量發展提供制度保障。

 

　　事非經過不知難。為了履行好自然資源“兩統一”職責，從地價評估到自然資源評價評估，走過了一段不平凡的歷程，在各方共同努力下，經過幾年來的摸索，在工作中不斷積累經驗，創新做法，大膽實踐，自然資源評價評估體系逐步形成并不斷完善。我們將繼續以事不避艱、篤行不怠的精神，奮力前行、久久為功，為促進經濟社會高質量發展和推進中國式現代化貢獻力量。

 

　　（本文原載《中國不動產估價與登記》2024年第12期）